Cash, less cash of cashless – waar zet de Nederlandse wetgever zijn geld op in?

Inleiding

Als het gaat om het gebruik van fysieke bankbiljetten en munten, neemt Nederland in de Eurozone een bijzondere plek in. Volgens onderzoek van de Europese Centrale Bank (ECB) wordt aan Nederlandse kassa’s namelijk het minste van alle Eurozone-landen met cash afgerekend. In de meeste andere landen vinden ongeveer 50% van alle kassa-betalingen in contanten plaats, met uitschieters tot zelfs 67% (Malta). In Nederland daarentegen is het aandeel van cash – gemeten aan het totaal aantal betalingen – als gevolg van de sterke opmars van betalen met de pinpas, telefoon of smartwatch afgenomen van bijna 65% in 2010 tot 19% in 2024.

De rol van contant geld is in onze samenleving dus een beduidend kleinere rol gaan spelen. Uit recent onderzoek dat in opdracht van DNB is uitgevoerd, blijkt dat 61% van de Nederlanders (bijna) nooit meer met contant geld betaalt in de winkel. Voor jongvolwassenen tussen de 18 tot 29 jaar ligt dit percentage nog hoger, namelijk op 71%. Als je deze onderzoeksresultaten tot je neemt, rijst als vanzelf de vraag of er over bijvoorbeeld 15 jaar überhaupt nog met cash betaald wordt. In dat opzicht is misschien wel de meest opvallende uitkomst van het onderzoek dat maar liefst 92% van de Nederlanders het (toch wel degelijk) belangrijk vindt dat cash een geaccepteerde betaalmethode blijft.

Tegelijkertijd wordt cash door overheden, toezichthouders en financiële instellingen als (potentieel) risicovol beschouwd vanwege het anonieme karakter en daarmee de gevoeligheid voor witwassen.[1]

Dit leidt tot de vraag welke kant de Nederlandse wetgever op wil. Stuurt ze aan op cash, less cash of misschien zelfs wel een volledig cashless maatschappij? En in hoeverre wijkt ze daarin af van de koers van de Europese wetgever? Daarover gaat deze blog.

Enerzijds komt er een verbod op grote contante betalingen

Als het gaat om grote betalingen, dan zet de Nederlandse wetgever duidelijk in op cashless. Dit volgt uit de Wet plan van aanpak witwassen. Over deze wet is jarenlang gesoebat vanwege de daarin opgenomen controversiële maatregelen om witwassen te bestrijden. Uiteindelijk is het aanvankelijke wetsvoorstel grotendeels gestript, en zijn er slechts twee onderdelen overbleven. Eén van die twee onderdelen betreft het verbod voor beroeps- en bedrijfsmatige kopers en verkopers om contante betaling van goederen te verrichten of te accepteren voor een bedrag van EUR 3.000 of meer. Het verbod geldt dus niet voor betalingen tussen consumenten. Doel is om het criminelen moeilijker te maken om geld wit te wassen.

De wet is op 10 juni 2025 door de Eerste Kamer aangenomen. De bedoeling is dat het verbod per 1 januari 2026 ingaat, door middel van een nieuw artikel in de Wwft. Het Bureau Toezicht Wwft gaat toezicht houden en kan boetes uitdelen bij overtredingen van het verbod.

Omdat het verbod alleen betrekking heeft op goederen, blijven cash-betalingen boven de EUR 3.000 voor diensten toegestaan. Daar is de nodige kritiek op geuit, omdat dit tot onduidelijkheden en omzeilingsconstructies kan leiden. Hier zal echter vanzelf verandering komen. Op Europees niveau is namelijk óók een verbod op grote contante betalingen aangenomen. Het betreft artikel 80 van de AML-Verordening, dat een limiet van EUR 10.000 voorschrijft voor contante betalingen ten aanzien van goederen én diensten. Lidstaten mogen lagere limieten vaststellen, zodat Nederland vast kan houden aan de grens van EUR 3.000. De AML-Verordening is vanaf 10 juli 2027 rechtstreeks in alle EU-lidstaten van toepassing.

Anderzijds is er wetgeving in de maak voor behoud van contant geld

Cash-acceptatieplicht

Het verbieden van grote contante betalingen is echter nadrukkelijk niet het hele verhaal. De Nederlandse wetgever (in dit geval: de Tweede Kamer) wil namelijk óók expliciet in de wet vastleggen dat consumenten in Nederland het recht hebben om kleinere aankopen met contant geld te betalen. Dit betreft het tweede onderdeel uit de Wet plan van aanpak witwassen, dat als gevolg van een amendement vanuit de SP en SGP in het wetsvoorstel terecht was gekomen. Iedere verkoper moet contant geld als betaling van een geldsom accepteren tot een bedrag EUR 3.000, tenzij (i) de koper geen natuurlijke persoon is of bedrijfs- of beroepsmatig handelt, (ii) de verkoper een natuurlijk persoon is die niet bedrijfs- of beroepsmatig handelt of (iii) een specifieke uitzondering in lagere regelgeving van toepassing is.[2]

Deze cash-acceptatieplicht wordt opgenomen in artikel 113 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek. Het doel is ten eerste om ervoor te zorgen dat mensen die worstelen met de digitale betaalwereld, met cash kunnen blijven betalen. Ten tweede moet bij storingen in het digitale betalingsverkeer contant geld als back-up beschikbaar blijven. Voor deze doelen geldt dat een brede acceptatiegraad van cash nodig, aldus de toelichting bij het amendement. Dit zijn op zichzelf nobele doelen. De vraag is echter wel of de acceptatieplicht in de praktijk door consumenten effectief tegenover verkopers afgedwongen zal kunnen worden. Het gaat hier immers om (niet meer dan) een civielrechtelijke bepaling in het Burgerlijk Wetboek.

De Eerste Kamer heeft op 25 juni 2025 ook met dit onderdeel uit de Wet plan van aanpak witwassen ingestemd. Het is opmerkelijk dat hier in de media tot op heden weinig tot geen aandacht aan is besteed. De acceptatieplicht betekent in haar huidige vorm namelijk dat in principe geen enkel bedrijf in Nederland betaling in contant geld mag weigeren van consumenten. De (demissionair) minister van Financiën is naar eigen zeggen druk bezig om uitzonderingen op de acceptatieplicht uit te werken in een besluit. Zo heeft hij al laten weten dat betalingen buiten een fysieke verkoopruimte (dus online) worden uitgezonderd, net als periodieke betalingen voor bijvoorbeeld energie, de krant of een verzekering. Wat betreft de timing heeft de minister gezegd na deze zomer met een concept uitzonderingsbesluit te komen. De acceptatieplicht moet pas ingaan als het uitzonderingsbesluit finaal is. Hier zullen echter nog de nodige discussies over gevoerd worden, dus mijn vermoeden is dat het nog wel even gaat duren voordat de acceptatieplicht er daadwerkelijk is.

Tot slot geldt net als bij het verbod op grote contante betalingen dat Nederland ook hier een voorschot neemt op Europese regelgeving. De Europese Commissie heeft namelijk in 2023 een voorstel gedaan voor een verordening met daarin een expliciete cash-acceptatieplicht. Dit voorstel maakt onderdeel uit van een breder pakket aan voorstellen, waaronder de invoering van de digitale euro, en is momenteel onderwerp van onderhandelingen in Brussel.

Waarborgen chartale betalingsverkeer – nieuwe regels voor banken

De cash-acceptatieplicht is niet het enige wetgevingsinitiatief om contant geld als betaalmiddel te beschermen. Op 25 maart 2025 heeft de minister van Financiën het wetsvoorstel Wet chartaal betalingsverkeer naar de Tweede Kamer gezonden. Op grond van dit wetsvoorstel worden de grootste Nederlandse banken verplicht om te zorgen voor een landelijk dekkend geldautomatennetwerk: de chartale basisinfrastructuur. Op dit moment doen ING, Rabobank en ABN AMRO dit al vrijwillig, namelijk door hun samenwerking onder de naam Geldmaat. Het wetsvoorstel voorziet erin dat deze grootste banken de chartale basisinfrastructuur openstellen voor andere banken tegen eerlijke, redelijke en niet-discriminerende tarieven. Middelgrote banken worden verplicht om het opnemen en het onverpakt storten van eurobiljetten via de chartale basisinfrastructuur aan te bieden aan hun klanten. Kleinere banken, tot slot, moeten hun klanten alleen het opnemen van eurobiljetten via de chartale basisinfrastructuur aanbieden. Schematisch ziet dit er als volgt uit:

 

Categorie bank	Instandhouding chartale basisinfrastructuur	Aanbieden storten verpakt en onverpakt eurobiljetten en munten	Aanbieden storten onverpakte eurobiljetten	Aanbieden opnemen eurobiljetten
Groot: meer dan 3 miljoen NL rekeninghouders	Ja	Ja	Ja	Ja
Middelgroot: tussen de 500.000 en 3 miljoen NL rekeninghouders	Nee	Nee	Ja	Ja
Klein: tussen de 50.000 en 500.000 NL rekeninghouders	Nee	Nee	Nee	Ja

Het wetsvoorstel reguleert ook de voorwaarden en tarieven van het opnemen en storten van geld. De precieze eisen zullen in lagere regelgeving worden uitgewerkt, waarbij voor consumenten een nultarief zal gelden voor het storten en opnemen van eurobiljetten. Interessant is verder nog dat het wetsvoorstel bepaalt dat het banken vrijstaat om cliëntspecifieke maatregelen te nemen om de risico’s van contant geld te mitigeren, ter voldoening aan de Wwft. Een beperking van de chartale dienstverlening als risicomitigerende maatregel moet echter wel proportioneel zijn, mag het legitieme gebruik van contant geld niet onnodig belemmeren en moet toegesneden zijn op het risico en de specifieke klantomstandigheden, aldus de toelichting bij het wetsvoorstel. De bedoeling is dat de hiervoor besproken verplichtingen in de Wft worden opgenomen, en dat DNB hierop toezicht gaat houden.

bunq, Revolut, Van Lanschot Kempen, Triodos Bank en Knab hebben in 2024 en begin 2025 hun zorgen uitgesproken over onder andere de stortverplichting in het wetsvoorstel. Zij hebben er daarbij op gewezen dat het wetsvoorstel ingrijpt op hun businessmodel en tot hogere prijzen voor klanten zal leiden als gevolg van hogere Wwft-kosten. Naar aanleiding van deze zorgen heeft de minister de reikwijdte van de stortverplichting in het wetsvoorstel aangepast van banken met minimaal 50.000 Nederlandse rekeninghouders naar banken met minimaal 500.000 Nederlandse rekeninghouders. Dat betekent echter dat een aantal van de hiervoor genoemde banken alsnog aan de stortverplichting moet gaan voldoen.

Tot slot bevat het wetsvoorstel ook regels voor aangewezen geldtransportondernemingen. Deze regels zijn erop gericht de continuïteit van deze ondernemingen te waarborgen en worden opgenomen in de Bankwet 1998. Het gaat kort gezegd om rapportageverplichtingen jegens DNB en de eis om over een afwikkelplan te beschikken. DNB gaat hierop toezicht houden. Alleen Brinks zal voorlopig onder deze regels vallen.

Zowel de Tweede als Eerste Kamer moeten nog met het wetsvoorstel instemmen.

Tot slot

 Hoewel het belang van contant geld in Nederland is afgenomen en als gevolg van de EUR 3.000-limiet verder zal afnemen, zit de Nederlandse wetgever op dezelfde lijn als Brussel en de ECB. Die lijn is dat de toegang van burgers tot cash en de mogelijkheid om met cash te betalen voor de toekomst behouden moet blijven. Belangrijkste redenen hiervoor zijn financiële inclusie en het kunnen blijven betalen in tijden van crisis (waaronder verstoringen van digitale systemen). Tegelijkertijd is het ook de EU die bezig is met de invoering van een digitale euro. De ECB probeert het publiek in dit kader gerust te stellen dat een digitale euro geen vervanging van cash zal zijn, maar slechts een aanvulling daarop. Betekent dit dat er over 15 jaar nog steeds met cash wordt betaald? In het buitenland vast nog wel, maar in Nederland zou dat denk ik toch wel eens anders kunnen zijn.

 

 

[1] De NVB heeft in juni 2025 een Risicogebaseerde Standaard Cash opgesteld, zie https://www.nvb.nl/media/uy4l3gsx/nvb-standaard-cash-nl.pdf.

[2] Voor de fijnproever: de ECB heeft zich onder verwijzing naar jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie van 26 januari 2021 op het standpunt gesteld dat in het Unierecht reeds een cash-acceptatieplicht besloten ligt, en dat het Nederlandse initiatief hooguit een verduidelijking en versterking van de dus als geldende acceptatieplicht is.