Stable coins zoals Libra en het antwoord van centrale banken: digitaal centrale bankgeld

Er zijn maar weinig deelsectoren binnen de financiële sector waar de innovatie zo hard gaat als in de deelsector giraal betalingsverkeer. Steeds meer partijen proberen een eigen plek te veroveren in de keten tussen betaler en begunstigde, het aantal betaalmogelijkheden blijft toenemen en ook de afwikkeling van transacties gaat dankzij de opmars van instant payments infrastructuren steeds sneller.

Twee vormen van innovatie binnen het betaallandschap waar de laatste tijd bijzonder veel aandacht voor is, zijn de zogeheten ‘stable coins’ en het mogelijke antwoord daarop van centrale banken: algemeen toegankelijk digitaal centrale bankgeld of ‘central bank digital currency’ (CBDC).

Maar wat zijn stable coins en CBDC precies? Ziet De Nederlandsche Bank (DNB) het zitten in CBDC?  En welke toezichtrechtelijke vragen gaat CBDC onder meer opleveren? Daarover gaat deze blog.

 

Wat zijn stable coins?

Stable coins kunnen worden omschreven als (i) digitale eenheden die de functies van geld moeten gaan vervullen[1] en (ii) die worden geadministreerd in een blockchain, waarbij (iii) bepaalde mechanismen moeten zorgen voor stabiliteit van de waarde van een stable coin ten opzichte van fiat geld, zoals de euro, dollar en yen.

De bekendste stable coin is op dit moment de Libra. Dit initiatief van Facebook is nog niet actief. Mocht het zover komen en zou Libra door veel winkeliers worden geaccepteerd, dan zou daarmee voor consumenten en bedrijven een alternatief komen te bestaan voor de huidige betaalketens. Een telefoon met daarop een app met Libra-saldo en een internetverbinding zouden dan toegang bieden tot het wereldwijde economisch verkeer.[2]

Het is uiteraard nog maar de vraag of dit scenario zich daadwerkelijk zal verwezenlijken en zo ja op welke termijn, maar het heeft bij centrale banken in ieder geval gezorgd voor ­een – in de woorden van de ECB en DNB – “wake-up call”. Initiatieven zoals Libra leggen volgens centrale banken namelijk met name twee tekortkomingen van bestaande betaalinfrastructuren bloot. Ten eerste heeft een aanzienlijk deel van de wereldbevolking nog steeds geen toegang tot die betaalinfrastructuren (gebrek aan financiële inclusie). Ten tweede zouden internationale betalingen nog steeds relatief duur, traag en daarmee hoogdrempelig zijn.

 

Wat is CBDC?

CBDC lijkt het best te kunnen worden omschreven als (i) fiat geld (ii) dat in digitale vorm wordt aangehouden op rekeningen bij centrale banken en (iii) voor een ieder – zowel burgers als bedrijven – toegankelijk is. Op dit moment zijn alleen bankbiljetten en muntgeld voor iedereen toegankelijk centrale bankgeld. Met de introductie van CBDC zou daar dus een digitale variant aan worden toegevoegd. CBDC komt in feite neer op het kunnen aanhouden van een geldrekening rechtstreeks bij een centrale bank, zoals DNB in Nederland.[3]

De opkomst van stable coins zoals Libra heeft het denken van centrale banken over CBDC in een stroomversnelling gebracht. In korte tijd zijn over dit onderwerp rapporten verschenen van onder meer de ECB, het IMF, de BIS en de Bank of England. Ook DNB heeft op 21 april 2020 een interessant verkennend rapport uitgebracht.

Het is echter goed om te bedenken dat de reden voor DNB om haar standpunt over CBDC te verkondigen niet alleen in de opkomst van stable coins is gelegen. In Nederland bestaat namelijk al langer discussie over de wijze waarop ons geldstelsel is ingericht.[4] Naar aanleiding van die discussie heeft het kabinet de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) gevraagd de werking van ons geldstelsel te onderzoeken. Begin 2019 heeft de WRR haar bevindingen bekendgemaakt. De WRR meent onder meer dat private banken steeds belangrijker zijn geworden voor cruciale publieke belangen, zoals betaalinfrastructuur, kredietverlening en financiële stabiliteit. Om publieke en private belangen in balans te houden, pleit de WRR voor het creëren van een publiek verankerd alternatief voor betalen en sparen. De introductie van CBDC ziet de WRR in dat verband als de “meest ambitieuze stap”.[5]

 

Maar wat is het verschil tussen CBDC en onze huidige bankrekening?

In beide gevallen gaat het om digitaal geld dat wordt aangehouden op een bankrekening. Vanuit juridisch perspectief is het essentiële verschil tussen digitaal (giraal) geld op een rekening bij een private bank en een CBDC-rekening bij een centrale bank dat de rekeninghouder in de eerste situatie een vordering heeft op de private bank en in de tweede situatie op de centrale bank.

Het is echter de vraag in hoeverre dit onderscheid een meerwaarde oplevert voor CBDC. Een centrale bank wordt weliswaar als zeer veilig beschouwd, maar in Nederland geldt dat toch grotendeels ook voor de private banken. Bovendien zijn op banken strenge kapitaals- en liquiditeitsregels van toepassing en zijn deposito’s tot EUR 100.000 per bank van overheidswege beschermd op grond van het depositogarantiestelsel.

De vraag is dan ook welke belangrijke voordelen CBDC in potentie wél kan bieden. Daar gaat DNB in haar rapport op in.

 

Wat vindt DNB van CBDC?

In haar rapport inventariseert DNB een aantal redenen die pleiten voor invoering van CBDC:

1. het behouden van publiek geld voor algemeen gebruik, mede gelet op de steeds kleinere rol van contant geld;
2. het zorgen voor een back-up voor het huidige private betalingsverkeer;
3. het zorgen voor diversiteit en privacy in de betaalmarkt;
4. het verbeteren van het proces voor grensoverschrijdende betalingen; en
5. het vergroten van financiële inclusie.

 

DNB concludeert dat zij het gewenst vindt dat een publieke vorm van geld in gebruik blijft. Het moet volgens haar mogelijk zijn en blijven om privaat giraal geld (saldo op een bankrekening bij een private bank) één-op-één in te wisselen voor publiek geld (contant geld of saldo op een bankrekening bij een centrale bank). Die inwisselbaarheid draagt bij aan het vertrouwen in ons geldstelsel, vooral in tijden van oorlog, crisis of een verstoring van het private betalingsverkeer, aldus DNB.[6] Zij staat daarom in beginsel positief tegenover CBDC.

Met het noemen van de punten 4 en 5 lijkt DNB ook met een schuin oog naar de (volgens centrale banken) door Libra blootgelegde tekortkomingen van het huidige systeem gekeken te hebben. Een overtuigende redenering hoe CBDC daarin ten opzichte van stable coins als Libra maar ook het huidige girale betaalsysteem concreet van meerwaarde kan zijn, lees ik echter in het rapport niet zo snel terug.

Wat verder ook van de door DNB genoemde argumenten zij, het moge duidelijk zijn dat CBDC en de mogelijk daarmee gepaard gaande inwisseling van door burgers en bedrijven aangehouden giraal geld naar CBDC ook aanzienlijke risico’s meebrengt. Onder meer voor de stabiliteit van het bestaande financiële systeem, de funding van banken en het toezicht op en naleving van wet- en regelgeving. Die discussie is inmiddels internationaal op gang gekomen en zal de komende tijd verder gevoerd worden. Ook DNB gaat in haar rapport op die problematiek in en pleit er om deze reden voor dat mocht worden besloten CBDC in te voeren, dat in stapjes zou moeten gebeuren.

 

CBDC en toezichtrecht – interactie met de centrale bank via private intermediairs

Ook vanuit toezichtrechtelijk oogpunt zijn over CBDC vele vragen te stellen. Ik beperk mij hier tot de volgende observatie. Zoals DNB ook in haar rapport stelt, zijn centrale banken niet ingericht om rechtstreeks met particulieren en bedrijven te interageren. Daarom zou volgens DNB meer voor de hand liggen dat particulieren en bedrijven via private intermediairs toegang krijgen tot hun CBDC-rekening.

Een dergelijke constructie roept allerlei interessante vragen op. Is CBDC te beschouwen als ‘geldmiddel’ in de zin van PSD2? Zo ja, kwalificeert een private intermediair dan als betaaldienstverlener – bijvoorbeeld als rekeninginformatiedienst- en/of betaalinitiatiedienstverlener – zoals bedoeld in PSD2? En wie wordt verantwoordelijk voor de naleving van de Wwft en sanctieregelgeving? Is dat de centrale bank, de private intermediair of beide, al dan niet via een uitbestedingsconstructie? Het antwoord op deze vragen zal afhangen van de daadwerkelijke vormgeving van CBDC.

 

Hoe nu verder met CBDC?

De Minister van Financiën heeft de Tweede Kamer al laten weten dat hij de positieve grondhouding van DNB tegenover CBDC deelt. Het debat over CBDC zal nu in Europa met de ECB en andere centrale banken verder worden gevoerd. DNB heeft in dat verband al aangegeven bereid te zijn een voortrekkersrol op zich te nemen. Ik ben benieuwd waar de discussie heengaat. Of CBDC ten opzichte van onze huidige betaalsystemen ook daadwerkelijk meer kansen biedt voor goedkope en snelle grensoverschrijdende betalingen en (in minder ontwikkelde landen) tot meer financiële inclusie zal leiden, en daarmee hét antwoord is op initiatieven zoals Libra, is wat mij betreft nog steeds de vraag. Heel concreet wordt het DNB rapport op deze punten ook niet. Duidelijk is wel alvast dat CBDC naast alle financiële en monetaire vraagstukken ook verschillende interessante toezichtrechtelijke vragen zal gaan opleveren.

 

[1] De functies van geld zijn te omschrijven als ruilmiddel (medium of exchange), oppotmiddel (store of value) en telmiddel (unit of account).

[2] Uiteraard dient men wel eerst de betreffende stable coins aan te schaffen met fiat geld. Daar blijven de huidige (girale) betaalketens dus een belangrijke rol spelen, afgezien van gevallen waar de stable coins voor cash kunnen worden omgewisseld. Hetzelfde geldt voor het (terug) omwisselen van stable coins naar fiat geld.

[3] Private banken houden op dit moment een aanzienlijk deel van hun liquiditeitsreserves aan op rekeningen bij centrale banken. Digitaal centrale bankgeld bestaat dus eigenlijk al, maar alleen nog niet in een algemeen toegankelijke variant.

[4] Onder meer aangezwengeld door het burgerinitiatief ‘Ons Geld’, de theatervoorstelling ‘Door de bank genomen’ van De Verleiders en het debat dat hierover volgde in de Tweede Kamer.

[5] WRR rapport 2019, p. 237.

[6] DNB rapport 2020, p. 15.